当前所在位置:首页 > 检察论坛 > 正文
多角度完善公益诉讼受案范围立法规定
发布时间:2017-6-2  作者:沈曙昆 张黎 许楠 张云秋 来源:沈曙昆 张黎 许楠 张云秋 浏览次数:5899
    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在北京、内蒙古等多个省、自治区、直辖市检察机关开展公益诉讼试点工作。最高人民检察院随即先后印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(下称《实施办法》)。

    2017年3月13日,最高人民检察院工作报告显示:2016年,检察机关认真贯彻党中央部署和全国人大常委会授权决定,深入推进提起公益诉讼试点工作。13个省区市检察机关试点以来在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件。其中,向相关行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责4562件,相关行政机关已履行职责或纠正违法3206件,相关社会组织提起公益诉讼28件。对仍不履行职责、公益继续受到侵害的,向法院提起诉讼547件。 2017年5月23日,中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出,经全国人大常委会授权,最高人民检察院从2015年7月起在北京等13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点,在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上,为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。此前,《实施办法》对试点阶段检察机关提起公益诉讼的范围作出了明确规定,在此基础上,笔者尝试对检察机关参与公益诉讼范围进行研究,提出立法建议,以期对公益诉讼制度立法有所裨益。

    明确公益诉讼受案范围的意义

    一方面,公益诉讼制度在我国立法上得到确认,必将为公共利益司法保护机制开启闸门,结束长期以来公益诉讼实践先行的局面。并且,公益诉讼不是一种普通的诉讼制度类型,其诉讼机制的构建必须先明确、细化一些关键问题,比如案件受理范围必须在立法上得以明确,否则,公益诉讼在理论界依然会争论不休,司法实践会难以满足公益保护的需求,难以充分发挥该制度预期的效果。所以,公益诉讼范围的立法确认对于推进公益诉讼的制度化具有重要意义。另一方面,对于作为审判者的人民法院而言,受案范围意味着受理案件的权限范围;对于作为公益诉讼提起者的检察机关而言,受案范围则规定了司法机关公益诉讼起诉权的行使范围和其对公共利益保护的范围;对于公益诉讼的被告而言,受案范围则体现了国家司法权对侵害公共利益的行为进行制约、监督的边界。所以,受案范围直接决定了公益诉讼的出发点和立足点,对于完善公益诉讼程序具有重要意义。

    公益诉讼的内涵和外延

     “公益诉讼”中“公益”的界定。对“公益”内涵和外延作出界定,是界定公益诉讼受案范围最重要的前提。对于什么是“公益”,有学者认为,“公益”是指社会或某一领域的共同利益,即“不特定多数人的利益”,这些利益没有明确的权利主体或者主体过于抽象。也有学者认为,“公益”不仅包括社会公共利益,还包括国家利益。虽然目前理论界对何为公益诉讼中的“公益”存在不同看法,司法实践中尚处于探索阶段,但结合我国检察机关多年参与公益诉讼的实践经验以及国外立法情况,笔者认为,公益诉讼所指的“公益”,不仅包括社会公共利益,还应当包括国家利益。 “公益诉讼”的概念和种类。(1)“公益诉讼”的概念。早在古罗马的诉讼程序中就有私益诉讼和公益诉讼之分。因公益诉讼是指为实现和保护国家利益和社会公共利益而提起的诉讼,故笔者赞同有学者提出的“公益诉讼”概念,即其是指特定的国家机关和相关组织、个人,根据法律的授权,对违反法律法规,侵犯国家利益、社会利益的行为,向人民法院提起诉讼,由人民法院依法追究相应主体法律责任的诉讼活动。具体而言,广义的公益诉讼,是指特定的国家机关和相关的团体组织及个人,对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的多人利益的行为,直接向人民法院起诉,由人民法院依法追究相对人法律责任的一种诉讼活动。狭义的公益诉讼,则仅指由特定国家机关(主要指检察机关)以国家名义向人民法院提起的诉讼。(2)“公益诉讼”的特征和分类。维护“不特定多数人的利益”是公益诉讼的主要特征。公益诉讼这种诉讼模式突破了传统的单一诉讼的限制,旨在为公共利益提供全面的司法保护。根据涉及的诉讼类型不同,公益诉讼大致可以分为民事公益诉讼、行政公益诉讼两大类别。其中,民事公益诉讼即为实现和保护民事领域公共利益而提起的诉讼,行政公益诉讼即为实现和保护行政领域公共利益而提起的诉讼。民事公益诉讼主要依据民事法律规范,以民事主体为被告,行政公益诉讼主要依据行政法律规范,以行政机关或其他公权机关为被告。

    我国公益诉讼实践探索与立法情况

    目前,我国对于公益诉讼已经有了诉讼法以及部分单行法上的规定: 2000年最高人民检察院发布《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》,强调检察机关应充分发挥检察职能,对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼。2013年1月1日开始实施的修改后民事诉讼法第55条明确规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”可以说,该规定为公益诉讼制度的创立提供了立法依据,一定程度上弥补了公益诉讼立法缺失的遗憾。2017年3月 通过的《中华人民共和国民法总则》确定的环境保护原则,则为开展环境保护公益诉讼奠定了实体法基础。如前所述,《实施办法》将试点阶段检察机关提起公益诉讼的受案范围主要限定在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。

    公益诉讼受案范围的立法构架

    从利益救济的角度对公益诉讼受案范围进行划定。根据我国理论界的主流观点,笔者认为,“公益诉讼”中的“公益”即公共利益的范围,应该包括两个层面:第一个层面为社会公共利益,即为社会不特定多数成员所享有的利益,比如侵害消费者合法权益行为所损害的法益即为这类公益;第二个层面是国家利益,即以国家作为法律人格者所拥有的法益,比如侵害国有资产行为所损害的法益即为这类公益。社会公共利益和国家利益从性质上是可以明显区分的,有些情况下两种利益又是可以相互交织的。因此,从利益救济的角度来看,社会公共利益与国家利益都应作为公益诉讼受案范围的考量标准。从类型化的角度对公益诉讼受案范围进行具体化。启动公益诉讼的关键在于是否侵害不特定多数人的利益或是否侵害了国家利益和社会公共利益,但若以此作为公益诉讼案件受理范围会显得过于抽象,故需要在立法上进一步具体明确。比如:修改后的民事诉讼法第55条就列举了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,可以向人民法院提起公益诉讼。这种列举方式,将当前社会生活中涉及损害公共利益且人民群众较为关注的公益诉讼案件类型在法律中具体列明,有助于引导相关部门法对法律规定的相关公益诉讼类型作进一步的规定和细化。从目前我国公共利益面临的实际问题和我国司法资源分布的现状来看,典型的公益诉讼案件主要有以下几类:(1)国有资产流失案件;(2)环境污染案件和生态保护案件;(3)侵害消费者权益案件;(4)破坏社会主义市场经济秩序案件;(5)损害公共设施和文物古迹案件;(6)老人、妇女、残疾人或者未成年人等社会弱势群体的合法权益难以保障的案件;(7)妨害市场公平竞争损害社会利益的案件;(8)其他侵害公益案件。如侵害公共卫生案件等。另外,立法上还应考虑以上类型的案件进入司法程序的量化标准,例如,国有资产流失的数量、自然资源的损害程度或范围、市场经济秩序的破坏程度等。从立法技术的角度对公益诉讼受案范围进行分类。鉴于事关公益的诉讼类型众多,单以列举的方式很难做到全面覆盖,并且人民法院在行使审判权时不可能突破法律明文规定,很多时候人民法院只会受理法律明确规定的公益诉讼案件类型。事实上,环境污染、侵害消费者合法权益等案件只是最为典型的民事类公益诉讼案件,而包括生态资源保护、国有资产流失等在内的行政类公益诉讼案件也是当前亟待进入司法视野的案件类型。因此,在2015年12月24日颁布的《实施办法》中,就针对公益诉讼的范围作了具体规定。比如,人民检察院履行职责中发现关于污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,以及生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起公益诉讼。因此,要充分保障人民法院的司法能动性,确保涉及公共利益损害的案件及时得到司法救济,从立法技术的层面来看,在立法中不可能穷尽所有公益案件类型的情况下,第一步应先将当前典型的公益诉讼案件类型化后,再在不同部门法中具体规定,以便于人民法院对民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件的受理。以混合式立法对公益诉讼受案范围进行完善。“公益”作为抽象的概念,随着社会的不断发展、法治的不断进步,其内涵是在不断丰富,外延是在不断扩展的。因此,在进行公益诉讼受案范围的立法架构设计时,类型列举的方式虽然能体现法律条文的具体、明确,易于司法操作,但难以应对司法实践中不断涌现的公益诉讼案件类型,故建议在以列举式列举出理论研究和司法实践中常见的涉及公共利益的案件类型基础上,立法上应采用肯定式的概括方式划定公益诉讼受案范围的外延,即用“兜底性”的条款弥补列举的局限,可以确保立法时留有充分的余地。此外,为防止公权力的过度扩张以及法律赋予公益起诉权的社会团体、个人的滥诉,还应引入否定式列举方式,对那些不适合划入公益诉讼受案范围的争议事项,用否定式列举的方式予以排除。可见,混合式立法既可以明确公益诉讼的受案范围,又不失灵活性,有利于充分拓展公益诉讼制度的立法空间。

Copyright © 2011 云南省人民检察院人民检察院. All Rights Reserved

推荐使用Internet Explorer 6.0 以上版本Web浏览器,1024*768分辨率 浏览本站

云南省人民检察院信息中心管理维护 地址:昆明市滇池路1409号 邮编:650228 服务电话:0871-64993999

技术支持:昆明帮联传媒科技有限公司

技术支持:昆明帮联传媒科技有限公司